L'adaptation au changement climatique, un effort mondial
Le cadre international de l'adaptation s'est construit accord après accord depuis 1992, sous l'égide des Nations Unies. La France y porte, avec l'Union européenne, une position commune. Les textes existent, les mécanismes de suivi se renforcent. Mais le fossé entre engagements et actions se creuse.
Le cadre fondateur, la convention des Nations Unies
La Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) fournit le cadre global intergouvernemental pour faire face aux changements climatiques. Créée en 1992 lors du Sommet de la Terre à Rio, elle rassemble 197 Parties (196 États et l'Union européenne) qui se réunissent chaque année lors des Conférences des Parties (COP). Elle reconnaît la vulnérabilité de tous les pays face au changement climatique et appelle à des efforts spécifiques pour les pays en développement, souvent les plus immédiatement impactés et les moins bien équipés pour y répondre.
De Kyoto à aujourd'hui
Les premières années de la convention-cadre ont surtout porté sur un effort d'atténuation pour réduire le dérèglement climatique. L'adaptation a mis du temps à s'imposer comme une priorité égale, et comme la reconnaissance que le climat a déjà changé, et continuera de changer. En ce sens, le Protocole de Kyoto, signé en 1997, engage les pays industrialisés sur des objectifs contraignants de réduction des émissions, mais ne traite pas encore de l'adaptation.
Les Accords de Cancún (2010) marquent une étape décisive puisque l'adaptation y est officiellement reconnue comme aussi prioritaire que l'atténuation. Ils instituent la création du Comité pour l'adaptation, du Fonds vert pour le climat et des Plans nationaux d'adaptation (NAPs).
L'Accord de Paris (2015) franchit une nouvelle étape, premier accord international contraignant sur le climat, il consacre un article entier à l'adaptation (Article 7), inscrit les pertes et préjudices à son article 8 et fixe l'objectif de rester bien en dessous de 2°C de réchauffement. Il pose aussi le principe d'un objectif global d'adaptation, sans encore le définir précisément.
La décennie qui suit va lui donner un contenu. En 2021, la COP26 à Glasgow lance le premier Bilan mondial, un exercice d'évaluation collective des progrès accomplis vers les objectifs de l'Accord de Paris. Son verdict, rendu à la COP28 à Dubaï en 2023, est sans détour : les États ne sont collectivement pas sur la bonne trajectoire. Cette même COP28 adopte le « Consensus des Émirats arabes unis » pour la résilience climatique mondiale, qui donne enfin un contenu concret à l'objectif d'adaptation : des cibles thématiques pour l'adaptation et la résilience, secteur par secteur (eau, alimentation, santé, écosystèmes, etc.).
En 2024, la COP29 à Bakou lance la feuille de route de Bakou sur l'adaptation, pour suivre la mise en œuvre des engagements pris à Dubaï. En 2025, la COP30 à Belém adopte 59 indicateurs de suivi pour mesurer les progrès vers les cibles thématiques, et acte un objectif de financement climatique de 1 300 milliards de dollars par an pour les pays en développement.
Pertes et préjudices, qui paie pour les plus touchés ?
Les pays qui subissent le plus durement les impacts du changement climatique sont souvent ceux qui y ont le moins contribué, et les moins armés pour y faire face. Dès 1991, les petits États insulaires réclament un mécanisme d'assurance face à la montée des eaux. La proposition n'est pas retenue, mais le signal est donné.
En 2013, la COP19 crée le Mécanisme international de Varsovie, première reconnaissance institutionnelle des pertes et préjudices (loss and damage). En 2022, la COP27 acte un fonds dédié, rendu opérationnel un an plus tard à Dubaï. Trente ans de négociations pour poser un principe de solidarité, encore débattu à chaque COP.
Un cadre sous pression
Les textes existent et les mécanismes de suivi se sont renforcés, mais le contexte politique international s'est durci. Plusieurs États remettent en cause leurs engagements climatiques, fragilisant la dynamique multilatérale construite depuis Rio. Le climato-scepticisme progresse dans certains gouvernements, et les financements promis aux pays en développement, à commencer par ceux du fonds pour les pertes et préjudices (voir encadré), restent très en deçà des besoins réels. Un rapport du Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) sur le déficit d'adaptation au climat estime qu'à l'échelle mondiale, les efforts d'adaptation actuels couvrent moins de 10 % de ce qui serait nécessaire.
Paradoxalement, cette pression semble accélérer la mobilisation par le bas. Les villes, les régions, les organisations de la société civile et les acteurs non-étatiques prennent une place croissante dans les négociations climatiques.
Le financement international
L'adaptation reste le parent pauvre du financement climatique. Selon le rapport annuel du PNUE sur les écarts d'adaptation de 2025, les pays en développement auraient besoin de jusqu'à 365 milliards de dollars par an d'ici 2035 pour faire face aux impacts climatiques, soit environ douze fois les fonds dont ils disposent actuellement. À titre de comparaison, l'objectif global de financement climatique acté à Belém en 2025 porte sur 1 300 milliards par an, mais ce montant couvre l'ensemble de l'action climatique, atténuation et adaptation confondues.
Plusieurs acteurs structurent le financement international de l'adaptation. Créé dès 2001, le Fonds pour l'Adaptation finance les premières mesures d'adaptation dans les pays les moins développés.
Créé lors des Accords de Cancún en 2010, le Fonds vert pour le climat est le principal mécanisme financier de la convention-cadre de l'ONU dédié aux pays en développement. Depuis 2016, il a financé une centaine de projets dans plus de 70 pays. Le fonds pour les pertes et préjudices, opérationnel depuis 2023, vient compléter ce paysage (voir encadré).
La Banque mondiale joue également un rôle central. Ses rapports nationaux sur le climat et le développement couvrent 24 pays et formulent des recommandations pour intégrer objectifs climatiques et objectifs de développement. Sa conclusion principale : l'action climatique et le développement économique ne s'opposent pas, à condition que les financements suivent et que les réformes nécessaires soient engagées.
Les ressources pour évaluer le niveau de l'adaptation mondiale
Plusieurs publications permettent de suivre l'évolution de l'adaptation à l'échelle internationale. Le rapport annuel du PNUE sur les écarts d'adaptation (Adaptation Gap Report) fait le point chaque année sur la distance entre les engagements des États et les actions réellement menées. Il est une référence pour qui veut mesurer l'écart entre les promesses et la réalité. Le Bilan mondial, mené tous les cinq ans dans le cadre de l'Accord de Paris, complète ce suivi à l'échelle collective. Son second cycle est en cours jusqu'en 2028.
Les rapports nationaux sur le climat et le développement (CCDR) de la Banque mondiale analysent quant à eux les liens entre vulnérabilité climatique et trajectoires de développement dans les pays les plus exposés.
Ces publications s'adossent toutes au même socle scientifique, celui des rapports d'évaluation du GIEC (voir encadré).
Le GIEC, la boussole scientifique
Créé en 1988 par l'ONU et l'Organisation météorologique mondiale, le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) évalue et synthétise de façon objective les connaissances scientifiques mondiales sur le changement climatique, ses impacts, ses risques futurs et les options d'adaptation comme d'atténuation, pour donner aux décideurs une base de connaissances actualisée. Le seul volet sur les bases physiques du changement climatique recense près de 14 000 études (Source : https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2021/08/IPCC_WGI-AR6-Press-Release_fr.pdf). Ses rapports ne s'arrêtent pas aux constats : ils recensent déjà de nombreuses solutions, appelées options parce qu'elles dépendent de chaque contexte.
Publiés tous les cinq à sept ans, ces rapports d'évaluation font autorité dans les négociations climatiques internationales. Le sixième cycle (AR6), publié entre 2021 et 2023, conclut que les impacts du changement climatique s'accélèrent, que les risques sont répartis de façon inégale selon les groupes sociaux, et que la justice est une qualité fondamentale de l'adaptation à tous les niveaux de gouvernance. Le septième cycle est en cours.